民办学校的举办者

　　民办学校的“举办者”是指以出资、筹资等方式，发起、倡议并具体负责创办民办学校的社会组织或者公民个人。举办者与管理者——民办学校的审批机关及有关行政部门、办学者——由学校决策机构及行政负责人组成的内部管理组织，都是民办教育法律关系中的重要主体。举办者和办学经费的来源，则是民办学校区别于公办学校的本质特征。
　　举办者不仅在学校设立阶段，负有筹措办学资金、提供办学条仵、建立学校的组织机构及章程等一系列职责，而且在学校成立后，可以通过学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构直接决定、影响学校的重大事务，并对学校经费来源的稳定负有重要的责任。举办者的办学宗旨、理念、自身的经营状况等因素，往往会对民办学校的稳定与发展，以及民办学校的办学行为产生重要影响。在我国民办教育发展的过程当中，因举办者抽逃资金、侵占学校资产或者不适当地干预学校内部事务等情况，而造成民办学校出现危机甚至倒闭的案件，已经发生了多起。实践证明，要保证民办学校的健康、稳定发展，就需要对举办者的行为进行规范。为此，条例中专设此章，对举办方式、举办者的权利与义、举办者行为规则等作出了界定与规范。
　　依据《中华人民共和国宪法》第三章的规定，本条例所称的国家机构是指：全国及地方各级人民代表大会、中华人民共和国国家主席、中央军事委员会、国务院及地方各级党委人民政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院。除上述国家机构以外，其他具备法人资格的企事业单位、人民团体等社会组织，以及具有政治权利和完全民事行为能力的自然人，都可以成为民办学校的举办者。
　　需要指出的是，由于《教育法》和《民办教育促进法》规定：境外的组织和个人在中国境内合作办学的办法，由国务院规定，而国务院已经制定了《中外合作办学条例》，同时，我国加入世界贸易组织有关教育服务的承诺中没有对境外的组织和个人在中国境内独立办学做出承诺，因此，法律和本条例中所称的社会组织和个人还应当限定为具有中国法人资格的组织和中国公民。　
　　按照本条例的规定，符合法定条件的社会组织和个人可以根据实际自主选择举办方式，既可以以组织或者个人的名义单独举办，也可以彼此联合，即可以几个组织或者个人共同作为民办学校的举办者，共同实施举办民办学校的活动。同时，社会组织和个人既可以以向学校出资的方式成为举办者，也可以不向学校出资，而以知识产权、智力因素、管理能力等其他因素，成为学校的举办者。
　　联合举办民办学校，各方要共享举办者权利、共同分担举办者的责任。为明确各方的权利与义务，避免在举办和管理学位的过程中发生纠纷，本条例专门规定举办者为多个主体时，应当签订联合办学协议，明确各自在举办学校过程中的权利与义务。
　　签订联合办学的协议属于民事行为，受合同法调整。协议应当由各方在平等、自愿的基础上签订，并应当具备本条所规定的内容。
　　明确办学宗旨，主要是要求各方对举办民办学校的目的形成共识。实践中参与举办学校各方的动机可能有很大差别，有的可能以促进教育模式的多样性、开展教育创新为目的，有的可能是捐资办学、以举办公益性事业为目的，也有的可能期望获得相应的经济回报。如果各举办方在办学目标、规划、所期待的利益、是否要求办学的合理回报等问题上，存在很大分歧，往往会直接影响办学活动。因此，本条例规定要求合作举办的各方，首先要通过协议的形式，形成举办者的合意，以共同的承诺制约彼此的行为。
　　明确培养目标，则要求各方对所举办民办学校的办学层次、类人才培养的目标、规格等形成共识。学校的培养目标，直接决定了学校应当具备的办学条件，并体现在相应的审批、办学、教育教学活动等到多个环节上。如举办实施高等学历教育的民办学校，与举办实施非学历高等教育的民办学校相比，应当具备的办学条件、审批程序，以及举办者权利与义务等方面，就有很大的区别。另外，培养目标也可能体现在举办者对办学需求方面。如一些企业参与举办实施职业教育的民办学校，其培养目标往往是为了提供企业所需的后备技术工人。明确培养目标，有利于参与举办的各方在民办学校的发展方向、规划等问题上形成共识，也是各方明确权利与义务的基础。
　　根据本条例的规定，合作办学协议中还要规定各方的出资数额、方式，即明确在总的举办投入中，各方所占的比例和具体出资，如果是以实物等其他方式出资的，则可以折算为相应的货币数额。同时，需要按照《民办教育促进法》和本条例规定，在联合举办的各方之间，分配举办者应享有的权利和履行的义务，如：以何种方式何时履行出资义务、在筹设和正式设立民办学校的过程中应承担的责任、如何推选学校决策机构的组成人员、如何确定法定代表人、各方面如何分配领导权，以及如何分享办学所带来的利益等，以保证各方的权益和责任都能得到体现。
　　联合办学协议中除上述规定的内容外，还可以根据合作各方的合意规定其他必要的内容。其中，由于筹设和申请办学是一个较长的过程，在向行政机构申请许可、开展相应民事活动等活动中，应当有相对明确的负责人。因此，有关各方在申办中的责任，确定代表开展申办活动等内容，也应当在协议中有相应的规定。
　　条例第五条第一款是关于举办者出资方式的规定。
设立学校需要建设符合标准的校舍、场地，购置设施、设备，支付教职工的工资、公用经费等必要经费，因此，出资是举办者的重要义务。举办者履行此义务，并不仅限于以货币资金投入一种方式，还可以以能用于学校建设或者教育教学活动的各种设施、设备、材料等有形的实物财产，以及土地使用权、知识产权等无形资产以及其他财产出资。
　　土地使用权是指社会组织或者个人以划拨或者出让的方式，依法获得的在法律规定的范围内对土地加以利用的权利。土地使用权依据使用用途的不同，有不同的期限，而且如果变更使用用途，应当经过有关土地管理部门的批准。因此，以土地使用权出资的举办者不仅应当拥有合法的权利，而且要通过相应的许可程序。
　　知识产权包括：专利权、商标权、著作权等智力活动创造的精神财富。
我国已经出台了《专利法》、》《商标法》、《著作权法》等法律规范，建立了与国际接轨的比较完善的知识产权法律体系。知识产权的价值通过相应的评估，可以转化为相应的货币价值，作为权利人的出资。
其他财产则指除上述财产形式外，其他的有形或无形资产，如非专利技术、商誉、债券等等。
　　在教育活动当中，知名学校的品牌、先进的课程体系、成功的教育教学经验与成果、系统的制度规范以及师资力量等，是对一所学校的生存发展和教育质量具有决定性影响的因素。这些因素，有的需要在学校多年的办学活动中逐步形成并积累起来，有的本身则是学校教师队伍集体创造的智力成果，本身具有无形资产的特征。这些因素以过相应的评估，也可以体现为具体的货币价值，作为举办者的出资。 此外，教育的特点也决定了教师、校长在办学活动中往往起着至关重要的作用。一所民办学校能够创办并得以发展，知名的校长和好的教师往往是重要因素。因此，参与办学的校长、教师的智力因素、个人影响等，作为人力资源也可以视为一种投入，举办者也可以通过协商，将其折算为相应的出资数额。
　　按照法律的规定，举办者出资是一种法律行为，其特征应当是举办者将自己合法拥有的财产或者权利，实际投入到举办学校的活动当中，形成办学投入。举办者出资行为完成、学校正式成立后，出资财产就应当与举办者的其他财产相分离，而属于学校法人财产。因此，计算举办者的出资额应当以举办者在筹设或者正式设立学校过程中，以及学校设立后追加投入的，经过合法验资或者财产评估，实际投入到学校的财产或者权利的货币价值为准，学校从其他渠道获得的财产，不属于此范围。
　　本条第二款以列举的方式，对学校财产中不属于举办者出资的部分，作了明确规定，包括以下几种情形。
　　（一） 国家的资助。按照法律的规定，国家对民办学校的资助包括：通过政府设立的专项资金予以专门资助、经常性的经费资助、给予税收方面的优惠、以闲置的国有资产予以扶持、按委托协议拨付相应的义务教育经费、按照公益事业用地及建设的规定在土地使用方面给予优惠等方式。无论是国家直接的资助，还是通过减免税费形成的间接资助，都属于举办者的出资。如举办者以公益性事业取得的划拨土地在学校存续期间升值，举办者的出资也只能按其在设立学校的过程中，为开发土地建设校舍而投入的费用计算，而不能按土地本身的增值计算。
　　（二） 向学生收取的费用。向学生收取的学费、住宿费等是民办学校成立后的事业收入，其财产所有权属于学校，与举办者无关。实际中有些民办学校向学生一次性收取的所谓“建校费”，本身并没有依据。如果从合法性的角度加以解释，只能视为是学生家长对学校的捐赠，因而也不能作为举办者的出资。
　　（三） 民办学校的借款。民办学校从银行获得的贷款或者通过向其他组织、个人借贷获得的财产，应当是民办学校法人财产的组成部分，并应当由学校作为债务人，独立承担相应的民事责任。举办者也可以通过借款筹措资金，出资办学，其根本区别在于，此种情况应当由举办者作为债务人负责偿还，承担相应的民事责任。实践中，个别民办学校的举办者将以自身名义贷款投入学校的财产和以学校名义获得的贷款，不作区分，都作为自己的出资，就混淆了自身财产与民办学校财产的关系，侵犯了学校的法人财产权。
　　（四） 接受的捐赠财产。民办学校作为公益性组织，属于《公益事业捐赠法》的受赠主体。社会组织或者个人通过行政机关、公益性组织或者直接向民办学校捐赠的财产，应当属于学校的法人财产，只能用于学校的发展或者按照捐赠者的要求用于特定的公益性用途。举办者既不能代民办学校接受捐赠，更不能将捐赠的财产再作为对民办学校的出资。
　　需要指出的是，《民办教育促进法》出现了举办者与出资人两个概念，从界定的范围角度，两者既相互交叉，又有区别。首先，举办者可以是出资人，即按照本条例的规定实施出资行为，又参与学校的筹建和办学活动；但举办者也可以不是出资人，如以捐资方式参与办学的组织或者个人，就仅享有举办者的权利。其次，出资人既可以参与举办活动，也可以只出资，仅享受法律规定的获得合理回报的权利，而不具体参与学校的举办和管理活动。实践中，有时两个概念容易混淆，但由于举办者的名称等情况要反映在民办学校的办学许可证上，因此，应当以许可证上登记的内容为准。
　 《民办教育促进法实施条例》公办学校参与举办的民办学校的规则与要求
　　 由各级人民政府以财政性经费举办的公办学校能否作为民办学校的举办者，参与民办教育活动，是实践中和理论上争议较多的问题。由于公办学校从主体资格上不属于国家机关，从经费来源上，公办学校除从财政部门获得事业经费外，还有从其他渠道获得的可以用于举办民办学校的资金。因此，依照法律的规定，公办学校具备作为民办学校举办者的资格。
　　实践中，公办学校参与举办民办学校有多种模式，包括基础教育中的“转制学校”，高等教育中由公办高校参与创办的“独立学院”等。这些改革措施，起到了将公办学校的教育管理经验和品牌优势，与民间资本相结合，从而迅速扩大优质教育资源的作用，但同时也存在一些问题。
　　为规范公办学校参与举办民办学校的行为，本条例第六条第一款主要从以下几个方面作了规定。
　　首先，公办学校参与举办民办学校，要受到到相应的限制，包括：（一）不能利用国家财政性经费。这种行为不仅违反了《民办教育促进法》对举办民办学校经费来源的限制，违背了《教育法》、《高等教育法》中对财政性教育经费使用的要求，而且也背离了利用公办学校的优质教育资源，吸引社会资金投入教育事业的改革初衷。关于国家财政性经费，条例的第二条作了明确规定，专指财政拨款、依据取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金。按照《事业单位财务规定》，公办学校的经营收入、附属单位上缴收入以及投资收益、利息收入、捐赠收入等，应当不属于国家财政性经费的范畴。（二）不能影响公办学校的正常的教育教学活动。公办学校可以将资金、校舍场地、教育教学设施设备，以及自己的品牌、管理、教育教学经验等无形资产参与举办民办学校，也可以将自己的部分师资、管理力量转移到民办学校当中，但是，其前提是不能因此影响自身的教育教学活动。因此，公办学校参与举办民办学校主要应当使用无形资产或者有形资产中的闲置部分或者余量、增量部分，并应当以完成自身的培养任务和目标为前提。
其次，公办学校参与举办民办学校应当经过相应的审批程序，即要经过主管的教育行政部门或者劳动与社会保障行政部门批准。公办学校的举办者是政府或者政府部门，因此，涉及学校分立、合并以及重大出资等到事项，学校的校内管理者并无决定权，而应当经过有关的政府主管部门的同意。政府部门审查的条件，则主要考虑公办学校参与办学是否符合国家或者地方教育发展的规划和需要、是否有利于优质教育的扩张、对公办学校本身可能产生哪些影响、能够实现相应的培养目标等因素。
　　公办学校参与举办的民办学校，应当是独立于公办学校的一个新的法人组织，而不能是公办学校的内设机构或者独立核算的分支机构。按照本条的规定，新的民办学校应当具备以下基本条件：
　　（一） 与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施。《民办教育促进法》规定民办学校应当具备法人条件，而有自己的组织机构和场所则是法人组织的基本条件。因此，举办新的民办学校必须有相应的办学投入，形成独立的校园和必要的办学条件。此规定明确禁止了实践中存在的，采取一个学校两块牌子，民办学校与公办学校共用同一个校园和教育教学资源，以在公办学校内办“校中校”的方式举办民办学校的办学方式。
　　（二） 实行独立的财务会计制度。民办学校作为独立法人，其财产应当与公办学校的财产相分离，独立承担民事责任，实行独立的财务核算，并按照有关规定建立相应的会计制度，设置会计账簿。公办学校只能按照法定的途径从民办学校中获得回报，而不能将从民办学校学生身上收取的费用，直接作为自身的事业收入或者经营收入。
　　（三） 独立招生。即新设立的民办学校应当以自身名义独立开展招生活动；招收学历教育学生的，则应当按照国家有关规定以民办学校的名义制定相应的招生计划，进行招生活动。近几年来，在高等教育领域，一些依托公办高校举办的民办“二级学院”，采取由公办学校统一制定计划，纳入本校总的招生数额中，但实行与母体学校学生不同分数、不同收费标准的方式、进行招生。这种方式，在公办高校内部形成了新的“双轨制”，一定程度上影响了高等学校招生制度的公平公正。按照教育部2003年发布的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》的要求，今后此类“二级学院”要按照“独立学院”的模式办学，制定招生计划、开展招生活动等方面不能再以公办高校的名义进行。
　　（四） 独立颁发学业证书。即公办学校参与举办的民办学校，不能以公办学校的名义颁发证书，而应当以民办学校的名义制作并向学生颁发证书、学位证书或者其他学业证书。
　　公办学校参与举办民办学校的权利和义务
　　公办学校参与举办民办学校，无论以何种方式，都应当根据其投入的资产数额或者评估无形资产的货币价值，享有或者与其他合作者分享依据《民国教育促进法》和本条例的规定可享有的举办者权益，包括制定学校章程，推举民办学校理事会、董事会或者其他决策机构的组成人员并派人参与、享有依法获得出资回报等权利。公办学校作为国有资产的占有者，其出资资产属于国有资产，从民办学校的办学结余中依法获得的合理回报，则属于国有资产的投资收入，公办学校应当按照财务管理的有关规定，用于自身的建设、发展。
　　同时，作为出资人，公办学校要履行国有资产的管理义务，包括要委派代表进入学校的理事会、董事会或其他形式的决策机构，在学校的重大决策过程中维护自身的权益；对学校的重大财产管理行为、财务制度等进行监督，保证学校法人财产的稳定，防止由于其他举办者、其他社会组织或者个人对民办学校财产的非法侵占和挪用，或者民办学校经营、管理不善等原因，造成民办学校资不抵债、无以维继，而带来国有资产的流失。
　　需要指出的是，公办学校参与举办民办学校有多种形式。所谓将公办学校转为民办学校，是指政府通过出卖、置换等方式，将公办学校的财产转移给其他社会组织或者个人，实际变更了学校的举办者。
在改革的实践中，与此相类似的还包括“国有民办”、“公办民助”、“民办公助”等多种方式。以这些方式进行改革的公办学校是否已属于民办学校，则要根据学校举办者和举办资金的来源是否发生改变来进行判断。如果学校的举办者仍然是政府，只是改变了收费的机制和标准，这种学校仍是公办学校。但这样的改革仅解决了增加学校经费来源的问题，在法律属性和特征的层面，则存在相应的问题，也造成公共教育资源分配的不公平。因此，在公办学校的改革过程中，应当按照本条的规定，明确公办学校与民办学校的界限。
　　条例禁止将实施义务教育的公办学校转为民办学校的规定。主要是约束政府行为，即禁止有关的政府或者政府部门，将其举办、管理的公办小学、初中整体转让给其他社会组织或者个人举办，从而逃避政府应当负担的为辖区内适龄儿童、少年平等提供义务教育机会的法律责任，减轻政府的投入职责。此项规定，为有关的教育体制改革设定了法律禁区，将对政府明确教育管理的职责、正确实施改革行为，起到重要的指导和规范作用。
　　需要指出的是，如果政府是按照《民办教育促进法》第四十五条的规定，根据当地义务教育发展状况，将闲置的原实施义务教育的学校的设施、场地等国有资产，以转让或者出租的方式投入民办学校，则不属于此项禁止的情形。